Recortes da história oficiosa do Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe (CVCE)
L'absence dun programme de développement global
Le désaveu de la Haute Autorité
La politique étrangère de la France
Les rapports franco-américains
Le traité d'amitié franco-allemand
La Commission de la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou Euratom) aurait dû être dotée de pouvoirs supranationaux importants pour mener une politique rigoureuse de développement de la technologie nucléaire. C'est en tout cas la conviction du fédéraliste français Étienne Hirsch qui est à la tête de la Commission depuis 1959.
Or, les gouvernements refusent d'accorder des pouvoirs aussi étendus à la Commission. Ainsi, au nom du libéralisme économique, l'Allemagne ne tolère pas l'intervention d'une autorité publique dans l'approvisionnement en produits fissiles. La RFA refuse en effet de devoir payer des prix Euratom nettement supérieurs aux prix du marché mondial. En 1961, les démarches personnelles d'Étienne Hirsch auprès des États-Unis heurtent le général de Gaulle qui s'oppose avec vigueur aux prérogatives supranationales d'Euratom. Le mandat d'Étienne Hirsch n'est pas reconduit par la France en 1962. Les circonstances économiques mondiales ne sont guère favorables à Euratom. La crainte d'une pénurie généralisée de produits pétroliers s'estompe et Euratom apparaît de moins en moins comme une priorité politique et économique.
La Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou Euratom) se transforme peu à peu en une association de coopération intergouvernementale. Car à l'inverse de la Haute Autorité de la CECA, qui dispose de moyens propres, la Commission de la CEEA, comme celle de la CEE, est tributaire des contributions nationales pour alimenter son budget. La pratique du principe du "juste retour" conduit chaque État à réclamer des avantages en contrepartie de sa participation au budget d'Euratom, ce qui conduit à certaines pratiques de saupoudrage. C'est ainsi que le Centre commun de recherches Euratom se voit réparti en Italie, en Belgique, aux Pays-Bas et en Allemagne.
L'absence d'un programme de développement global
Le Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou Euratom) ne prévoit ni la mise en commun ni la coordination de la recherche nucléaire. Des double-emplois sont inévitables.
La CEEA reçoit des programmes de recherche à long terme sans retombées commerciales immédiates. En France, l'usine d'enrichissement de Pierrelatte développe à partir de 1967 un réacteur qui est un échec commercial retentissant.
Les États moins avancés en technologie nucléaire, comme l'Italie et les Pays-Bas, veulent également développer leur potentiel. Ils exigent que les dépenses de la CEEA sur leur territoire correspondent à leur contribution nette. Ce "juste retour" empêche la mise en œuvre d'un véritable programme d'ensemble. Les différents centres de recherche sont dotés de moyens distribués au compte-gouttes et les programmes de recherche se limitent bientôt au maintien opérationnel des appareillages.
La Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), moteur de l'unification européenne au début des années cinquante, éprouve cependant de sérieuses difficultés à la fin de la décennie.
En raison notamment du changement d'environnement politique en France à partir de 1958, le pouvoir supranational de la CECA, incarné par la Haute Autorité, n'est plus accepté. Par ailleurs, les effets des crises conjoncturelles et structurelles dans le secteur charbonnier amplifient grandement les difficultés de la CECA. S'y ajouteront des difficultés sur le marché de l'acier. Dans une conjoncture économique et politique défavorable, la Haute Autorité cherche à s'affirmer face aux nouvelles communautés européennes (CEE et Euratom) qui risquent de lui faire concurrence. Or, au même moment, le manque de cohésion entre les membres du collège et la réorganisation administrative interne qui fait suite au départ de plusieurs hauts fonctionnaires pour les commissions de Bruxelles affaiblissent l'autorité de la Haute Autorité. La crise charbonnière qui affecte l'Europe des Six contraint la Haute Autorité à prendre des mesures conservatoires qui affectent ses relations avec certains pays tiers, notamment les États-Unis.
L'idée d'une politique commune dans le domaine du charbon était née au cours des années quarante. Mais à la fin des années cinquante, les données économiques ont fondamentalement changé : la pénurie de charbon qu'a connue l'Europe après-guerre fait place désormais à une surproduction de charbon. L'augmentation des stocks charbonniers s'explique notamment par la forte concurrence du charbon américain, du pétrole et du gaz sur le marché international de l'énergie.
Ainsi, entre 1950 et 1970, la consommation de charbon par ménage et dans l'industrie diminue sans cesse au profit des hydrocarbures dont l'usage se révèle beaucoup plus commode. La surabondance de pétrole et l'importation massive - grâce à une diminution des coûts du fret transatlantique - de charbon américain à bas prix entraînent une chute des ventes du charbon européen. De ce fait, même le charbon européen le plus compétitif, à savoir celui de la Ruhr, n'est plus écoulé et reste en stock.
Les marchés charbonniers sont bouleversés : fermetures de puits et licenciements en sont les conséquences les plus tragiques. Les "gueules noires" sont condamnées à la reconversion ou au chômage.
La Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) doit faire face à cette crise à la fois structurelle et conjoncturelle. Face aux Etats membres qui recourent de plus en plus à des mesures nationales – dans le domaine fiscal, douanier ou commercial - et repoussent les mesures jugées dirigistes de la Haute Autorité, celle-ci s'évertue à utiliser les moyens d'action qui sont à sa disposition.
Afin de faire face à la crise du charbon, la Haute Autorité doit utiliser les moyens prévus par le Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA).
A la fin des années cinquante, la Haute Autorité souhaite proclamer l'état de "crise manifeste" du charbon qui lui permettrait, en vertu du Traité, de fixer des quotas de production et des restrictions à l'importation des pays tiers afin de stabiliser les prix. Pour atteindre cet objectif, chaque entreprise doit en effet respecter un plafond de production. Or, la Haute Autorité a obligatoirement besoin de l'aval du Conseil spécial des ministres pour appliquer une telle mesure communautaire. Et il apparaît, de plus, que le Conseil des ministres refusera d'accorder son avis conforme. La Haute Autorité se contente donc de formuler une série de recommandations générales aux États membres en ce qui concerne la production, les conditions de vente, la consommation et les importations de charbon.
Le désaveu de la Haute Autorité
Après de longues tractations, le Conseil spécial de ministres du 14 mai 1959 refuse d'accorder à la Haute Autorité le droit de proclamer l'état de crise manifeste car les gouvernements sont en désaccord sur les solutions à apporter à la crise du charbon. Les Six s'opposent à toute forme d'intervention directe de la Haute Autorité et rejettent son plan anticrise.
- La France ne veut pas que les mesures prises soient les mêmes pour tous les États alors que leurs conjonctures diffèrent.
- L'Allemagne craint une dérive vers le dirigisme économique.
- Les pays du Benelux et l'Italie ont des avis divergents sur le contingentement de la production communautaire.
Ainsi, la Haute Autorité ne peut imposer aucune mesure commune pour répondre à la crise du charbon et doit se borner à agir au cas par cas. Elle réglemente notamment le marché belge très affaibli par le vieillissement des installations minières wallonnes. La Haute Autorité recourt à un fonds d'adaptation pour venir en aide aux mineurs frappés par le chômage et autorise les autorités belges à fournir des subventions visant à abaisser les prix. Un programme d'assainissement doit aider le pays à fermer les puits d'extraction les moins rentables et faire baisser d'autant la capacité de production. Elle assure également des aides ponctuelles aux Pays-Bas et à la France.
Mais cette politique restrictive et impopulaire nuit à l'image et à l'influence de la Haute Autorité. Désormais, elle ne favorise plus l'expansion de la production visée par le traité, mais doit au contraire organiser sa réduction. Elle se limite en effet à veiller à la conformité de ses initiatives avec le Traité. C'est l'unique moyen de stabiliser les prix et d'éviter des drames sociaux. Pourtant, les difficultés persistantes dans le secteur charbonnier en Europe incitent la Haute Autorité à concevoir une politique communautaire de l'énergie. Dès 1960, elle définit une harmonisation des conditions de production, d'importation et de commercialisation des diverses sources d'énergie. Elle prône notamment la mise en place d'un marché unique énergétique favorable à un approvisionnement aux meilleurs prix mais elle n'a pas les moyens de le réaliser.
Dans les années cinquante, la production et l'importation d'acier ne cessent d'augmenter, créant une offre trop importante sur le marché des Six. Celui-ci se détériore et les prix à la vente ne cessent de baisser suite à la concurrence des importations à bas prix venant des pays de l'Est. La sidérurgie européenne est en effet handicapée par des prix de revient plus élevés que ceux de ses concurrents. La Haute Autorité envisage alors de limiter les importations d'acier en provenance des pays tiers et de procéder à un relèvement de 14 % des tarifs douaniers. Cette suggestion inquiète les gouvernements et les milieux d'affaires européens qui craignent des mesures de rétorsion de la part des pays partenaires commerciaux. En automne 1963, présidée par l'Italien Dino Del Bo, la Haute Autorité propose une politique commerciale commune. Mais les gouvernements étaient en désaccord quant au niveau de protection d'un tarif douanier uniforme.
La Haute Autorité fit alors usage de ses pouvoirs et adopta deux "recommandations" - obligatoires dans leur but mais laissant le choix des moyens - invitant les gouvernements à établir une protection périphérique au niveau minimum de 9 % pratiquée alors par l'Italie. Ce qui sera fait par l'Allemagne, par la France et par les pays du Benelux. Le gouvernement français déplora qu'il ait fallu avoir recours à la méthode supranationale. Mais c'était le seul moyen d'aboutir en raison du désaccord des gouvernements. En fin de compte, le rôle de la Haute Autorité, déjà contesté par plusieurs gouvernements, était à nouveau remis en cause.
Au milieu des années soixante, la Communauté économique européenne (CEE) est secouée par de nombreuses crises dues notamment à la politique européenne du général de Gaulle. En effet, il veut réévaluer le rôle de la France dans la Communauté en limitant au maximum ses pouvoirs supranationaux et en développant au contraire la coopération intergouvernementale entre les États membres. L'échec, le 17 avril 1962, du plan Fouchet sur l'Union politique d'États et le refus par la France de la candidature britannique au Marché commun, le 14 janvier 1963, créent de nouvelles tensions avec les Cinq.
Le rapprochement franco-allemand, concrétisé par la signature du Traité de l'Élysée du 22 janvier 1963, ne peut désamorcer la crise interne de la Communauté qui atteint son paroxysme avec la crise dite "de la chaise vide" en 1965. Les représentants français ne participent plus aux activités communautaires. Leur retrait bloque le fonctionnement institutionnel de la Communauté.
La crise prend fin avec le "compromis de Luxembourg" du 29 janvier 1966 qui permet à chaque pays membre de s'opposer à une décision communautaire prise à la majorité s'il estime que ses intérêts nationaux sont gravement menacés. Les traités du 8 avril 1965, portant sur la fusion des exécutifs, et du 11 mai 1966, portant sur le règlement du financement de la Politique agricole commune (PAC) relancent la Communauté.
La politique étrangère de la France
Le général de Gaulle veut rendre à la France sa place dans le monde en lui donnant les moyens d'une politique d'indépendance et de grandeur. C'est dans cette perspective qu'il cherche à donner des impulsions nouvelles à la construction européenne. Il est en effet favorable à une Europe dont la France et l'Allemagne seraient les piliers, mais il refuse tout abandon significatif de souveraineté à une autorité supranationale.
Les rapports franco-américains
Le général de Gaulle veut rééquilibrer les rapports entre les États-Unis et l'Europe. La situation géopolitique du monde subit d'importants changements entre la fin de la guerre et 1960. Dans les années soixante, la menace d'une guerre mondiale se fait moins oppressante et les États-Unis n'ont plus le monopole nucléaire pour la défense de l'Ouest. De Gaulle se demande même si les États-Unis utiliseront vraiment l'arme nucléaire pour défendre l'Europe de l'Ouest. Pour le président français, il faut repenser les relations entre le Vieux Continent et l'Amérique, d'autant plus que le parapluie nucléaire américain ne lui paraît plus sûr. En effet, la France poursuit une politique nucléaire nationale et développe son propre arsenal atomique.
Au même moment, les États-Unis revoient eux-aussi leur stratégie. Ils commuent l'approche d'une stratégie des représailles massives en une riposte graduée. En cas de conflit entre les "supergrands", ce serait désormais à l'Europe de servir de théâtre des opérations, et non pas le territoire des belligérants. Mais la France ne veut en aucun cas relever des seules décisions du président des États-Unis en ce qui concerne la défense de son territoire.
Dès le 17 septembre 1958, le président français Charles de Gaulle adresse un mémorandum à ses homologues américain Dwight D. Eisenhower et britannique Harold Macmillan. Il y plaide pour un élargissement à l'échelle mondiale du champ d'action de l'Alliance atlantique afin, notamment, de couvrir des zones géographiques dans lesquelles la France conserve des intérêts particuliers. Il propose également la création d'un directoire tripartite de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) associant sur pied d'égalité la France, la Grande-Bretagne et les États-Unis pour mener les discussions de stratégie atomique. En cas de refus de la part de ses partenaires, la France, qui souhaite conserver le contrôle absolu de ses forces armées, se réserve le droit de se retirer de l'OTAN. En fait, de Gaulle ne dissocie pas l'OTAN et l'Europe. Il cherche en effet à tirer profit d'un renforcement de sa position au niveau atlantique pour asseoir son influence au sein des Six sur base d'un axe franco-allemand. Inversement, de Gaulle espère également développer la coopération politique et stratégique européenne afin d'inciter les États-Unis à accepter les plans français de réforme de l'Alliance atlantique.
Les États-Unis et la Grande-Bretagne ne donnent pas suite aux propositions françaises. Le 11 mars 1959, la France décide alors de soustraire au commandement de l'OTAN ses forces navales de la Méditerranée. En juin, le gouvernement français fait savoir son refus du stockage sur le sol national d'armes nucléaires étrangères, ce qui contraint les États-Unis à transférer hors de France 200 avions militaires. Au printemps 1960, les États-Unis et les Britanniques signifient à plusieurs reprises au gouvernement français leur refus de conclure un accord de coopération atomique, notamment en ce qui concerne la mise au point d'ogives nucléaires. La France en conclut définitivement à la solidarité privilégiée américano-anglaise et décide de recentrer ses efforts dans le sens d'une Europe politique. Le 21 juin 1963, la France retire d'ailleurs ses forces navales de l'Atlantique et de la Manche du commandement allié. Le 10 mars 1966, la rupture est consommée : le général de Gaulle annonce officiellement l'intention de la France de se retirer de la structure militaire intégrée de l'Alliance et exige que toutes les bases relevant de l'OTAN sur le territoire français soient transférées vers l'étranger. Le SHAPE quitte Paris pour s'installer à Bruxelles. La France reste néanmoins membre du Pacte Atlantique et de l'OTAN.
Charles de Gaulle est très attaché à une certaine idée de l'Europe. Il joue un rôle très positif en mettant la France en mesure d'entrer dans le Marché commun et en exigeant la politique agricole commune (PAC). Mais il rejette l'Europe supranationale et veut, au contraire, une Europe des États souverains. Pour ce faire, de Gaulle compte essentiellement sur la République fédérale d'Allemagne (RFA). Il entretient d'ailleurs des relations très étroites avec le chancelier allemand Konrad Adenauer.
Toutefois son approche est rejetée par les autres partenaires européens qui tiennent surtout à sauvegarder la méthode communautaire. Le rejet, prôné par de Gaulle, de toute organisation fondée sur l'intégration et sur la supranationalité n'est pas accepté. Son désaccord avec ses partenaires éclate au grand jour le 15 mai 1962 lors de la conférence de presse dite du "volapük" au cours de laquelle il rejette la perspective d'une Europe des apatrides et des langues intégrées.
En France également, la politique du général est parfois contestée. Ainsi, en désaccord avec les idées européennes du président de la République, six ministres du Mouvement républicain populaire (MRP) quittent précipitamment le gouvernement le soir même de la conférence de presse.
Après avoir essuyé en 1959 et en 1960 une fin de non-recevoir de la part des Américains et des Britanniques en ce qui concerne ses projets de réforme de l'OTAN, le général de Gaulle focalise en partie son action internationale sur la réalisation d'une Europe politique. En juillet 1960, il fait part au chancelier allemand Adenauer de ses réflexions en matière d'union politique européenne. L'objectif du général est en effet d'opérer une réforme des Communautés européennes dans le sens d'une Europe des États. Pour ce faire, il propose notamment la tenue de rencontres régulières entre ministres, chefs d'État ou de gouvernement des Six et hauts fonctionnaires pour discuter de certaines questions politiques, économiques, culturelles et de défense. Il suggère également d'adjoindre à ces réunions une assemblée consultative composée de parlementaires nationaux. In fine, ce que de Gaulle soumet à Adenauer, ce n'est ni plus ni moins que la formation d'une sorte de confédération franco-allemande avec une citoyenneté commune. De Gaulle compte sur en effet sur la force d'entraînement du couple franco-allemand pour emporter l'adhésion des autres partenaires européens afin d'édifier une Europe autonome. S'ensuivent les premières négociations communautaires malgré l'accueil réservé du chancelier et les divergences de vue des Six au sujet de la participation britannique.
Lors d'un sommet à Paris les 10 et 11 février 1961, ceux-ci s'accordent à développer leur coopération politique. Le général de Gaulle propose alors à ses cinq partenaires de réunir une Commission d'études composée de représentants des six gouvernements et chargée d'étudier les modalités d'une éventuelle coopération diplomatique et politique entre les États membres de la Communauté économique européenne (CEE). La Commission d'études est présidée par le diplomate français et ancien député gaulliste Christian Fouchet à sa présidence et décide de créer deux sous-commissions. Réunis à Bad Godesberg, près de Bonn, le 18 juillet 1961, les Six réitèrent leur intention de créer une Union politique sans pour autant la définir.
Le 19 octobre 1961, Christian Fouchet présente à la Commission d'études un premier projet de traité (Plan Fouchet I) établissant une union d'États indissoluble fondée sur la coopération intergouvernementale et le respect de l'identité des peuples et des États membres. Il suggère d'établir une coopération, en marge des traités communautaires, en matière de politique étrangère et de défense, de science, de culture et de protection des droits de l'homme. Sur le plan institutionnel, le projet prévoit la création d'un Conseil constitué de chefs d'État ou de gouvernement qui se réunit trois fois par an et statuant à l'unanimité. Un Conseil des ministres des Affaires étrangères est chargé d'assurer l'intérim. Le projet ne confie à l'Assemblée des Communautés qu'un rôle consultatif. Le Conseil sera assisté d'une Commission formée de diplomates des pays membres représentant leur gouvernement. Le plan établit une distinction entre les compétences de la Communauté et celles de l'Union politique à créer.
Les partenaires de la France s'opposent à cette version du plan car certains craignent une domination française dans les relations extérieures des Six. Ils refusent aussi d'accentuer le caractère intergouvernemental des institutions, y voyant une menace pour l'indépendance et le caractère supranational des organes communautaires. Qui plus est, les Pays-Bas ne veulent pas compliquer davantage les négociations d'élargissement du Marché commun engagées avec la Grande-Bretagne ni hypothéquer les discussions euro-atlantiques en cours quant à l'avenir de l'OTAN. Face à ces résistances, de Gaulle durcit sa position et abandonne les compromis auxquels étaient parvenus les négociateurs européens. Le 18 janvier 1962, Christian Fouchet présente en effet une nouvelle version du plan (Plan Fouchet II) qui projette cette fois de confier à l'Union des compétences économiques a priori réservées aux Communautés qui se voient subordonnées à l'organe de coopération intergouvernementale. Cette seconde mouture ne fait par ailleurs plus allusion à l'Alliance atlantique.
Au moment où le Marché commun entame la deuxième étape de sa réalisation, les partenaires de la France, notamment les pays du Benelux, fustigent et rejettent une nouvelle fois le plan. Ils formulent alors des contre-propositions dans un sens plus fédéraliste qui sont à leur tour rejetées par le gouvernement français. Début avril, le secrétaire général du Ministère italien des Affaires étrangères Emilio Cattani remplace Christian Fouchet, nommé haut-commissaire en Algérie, à la tête de la Commission d'études. Cattani propose de nouveaux amendements, mais il ne parvient pas à concilier les intérêts de la France et de ses partenaires européens. La Belgique et les Pays-Bas veulent en effet faire aboutir l'adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE avant de poursuivre plus avant la mise en œuvre d'une Union politique. En conséquence, les ministres des Affaires étrangères réunis à Luxembourg le 17 avril 1962 ne peuvent que constater leur désaccord. Le 15 mai, le général de Gaulle consomme la rupture des tentatives d'Europe politique. Au cours d'une conférence de presse retentissante, il stigmatise en effet les thèses fédéralistes européennes et dénonce ouvertement le jeu des Anglo-Saxons.
L'échec des Plans Fouchet entraîne une série de crises marquées par le désaccord portant sur la nature même du processus d'unification européenne, le pouvoir des institutions communautaires, l'indépendance de l'Europe ainsi que la solidarité atlantique. Les chefs d'État et de gouvernement vont d'ailleurs cesser de se réunir pendant sept ans. Mais cet échec conduit aussi à une intensification des relations franco-allemandes.
Le traité d'amitié franco-allemand
Tirant les leçons de l'échec des Plans Fouchet, Charles de Gaulle cherche à consolider et à sceller les relations franco-allemandes. Mais cette option ne manque pas de conforter les petits pays de la Communauté dans leur crainte d'un axe franco-allemand dominateur. En Allemagne même, nombreux d'ailleurs sont ceux qui pensent qu'il ne faudrait pas sacrifier l'unité européenne et l'alliance avec les États-Unis au profit de l'amitié franco-allemande.
Le 14 janvier 1963, de Gaulle exprime officiellement son opposition à l'entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun. Le 22 janvier 1963, la France et l'Allemagne signent, au palais de l'Élysée, un traité bilatéral solennel renforçant les liens entre les deux pays en matière de sécurité et de diplomatie. Le traité prévoit en effet une étroite coopération entre la France et la République fédérale d'Allemagne (RFA) dans le domaine des affaires étrangères, de la défense, de l'éducation et de la jeunesse. Le traité de l'Élysée définit certes une méthode de coopération intergouvernementale (rencontre régulières à tous les niveaux) mais il ne comporte aucun engagement contraignant en ce qui concerne l'harmonisation des positions internationales. Initiallement prévu comme une simple notification écrite des axes sur lesquels les deux pays s'étaient mis d'accord pour relancer leur coopération, le traité prend la forme d'un document cadre très bref (19 articles au total) qu'accompagne une déclaration commune qui fixe la tonalité politique du texte.
De plus, au grand dam du général de Gaulle, la portée du traité franco-allemand sera très limitée par le vote, au sein du Bundestag allemand, d'un préambule interprétatif qui insiste sur l'intégration militaire atlantique, sur la coopération avec les États-Unis et sur le respect des Communautés européennes et la nécessité d'y admettre la Grande-Bretagne et les autres pays candidats.
L'accord portant création de l'Office franco-allemand pour la jeunesse est signé à Bonn le 5 juillet 1963. Le traité de l'Élysée sera modifié par deux protocoles signés le 22 janvier 1988, à l'occasion de son vingt-cinquième anniversaire, créant deux nouvelles structures : le Conseil franco-allemand de défense et de sécurité et le Conseil franco-allemand économique et financier.
© José Adelino Maltez. Cópias autorizadas, desde que indicada a origem. Última revisão em:
