Cronologia oficial da história da União Europeia

Recortes da história oficiosa do Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe (CVCE)

Le traité de Nice est signé le 26 février 2001 après que les diplomates aient vérifié toutes les données chiffrées et réussi à élaborer un texte définitif.

 

Mais le processus de ratification commence mal. Ainsi en Irlande, le premier pays à se prononcer, le 7 juin 2001, le « non » l’emporte par 54 % avec 68 % d’abstentions. Ce résultat inattendu est dû à l’absence de campagne menée par le gouvernement et les élites politiques favorables, croyant que le résultat était acquis d’avance et laissant ainsi le champ libre à une coalition hétéroclite (neutralistes, écologistes, extrême-droite religieuse). Aussitôt, les dirigeants de l’Union européenne, craignant la contagion à d’autres pays, déclarent que toute renégociation du Traité de Nice est exclue et que le calendrier des adhésions de nouveaux membres est maintenu. Le gouvernement irlandais ne demande pas à renégocier mais il tient à réparer son erreur. Le Premier ministre Bertie Ahern, réélu le 17 mai 2002, fait un gros effort d’information. Ses partenaires européens l’aident avec la déclaration du Conseil européen de Séville (21 juin) garantissant la neutralité de l’Irlande alors que l’Union commence à élaborer une Politique étrangère et de défense commune. Un second référendum, le 19 octobre, voit cette fois le « oui » l'emporter avec 62,9 % des voix grâce à la participation massive des abstentionnistes alors que le nombre de « non » reste stable.

 

Les autres ratifications, toutes par voie parlementaire, se déroulent sans difficultés majeures. Elles s'étalent du 13 juin 2001 (Danemark) au 18 décembre 2002 (Irlande). Le Traité de Nice entre en vigueur le 1er février 2003. Plusieurs de ses modalités institutionnelles seront appliquées en fonction de l’élargissement et des élections européennes.

 

Au total, le bilan de la Conférence intergouvernementale et du Traité de Nice répond mal à l’objectif de rendre l’Union capable de s’élargir sans perdre de son efficacité. Les grands États, qui voulaient renforcer leur poids dans les institutions, ont fait le sacrifice de leur second commissaire sans pour autant obtenir un accroissement relatif suffisant du nombre de leurs voix au Conseil, où les nombreux petits États sont sur-représentés, comme à la Commission et au Parlement. Les prises de décision seront plus difficiles à 27 qu’à 15, en même temps que le caractère hétérogène de l’Union s’accroîtra encore.

 

Si l’intérêt général n’a guère été pris en compte, les intérêts particuliers sont inégalement satisfaits. Pour les Britanniques, c’est un « nice treaty » qui leur permet de conserver le veto sur les matières qu’ils estiment essentielles et le caractère intergouvernemental de la Politique étrangère de sécurité et défense en voie de construction. Les Espagnols et les Polonais sont heureux d’avoir un statut de « presque » grands. L’Allemagne n’a pas obtenu les quelques voix – ou même la voix symbolique – qu’elle réclamait au Conseil en raison de sa supériorité démographique mais elle a gagné la possibilité de faire prendre en compte celle-ci par l’exigence de 62 % de la population de l’Union pour valider les décisions du Conseil à la majorité pondérée. De plus, l’Allemagne est le seul État membre à ne pas voir réduite sa représentation au Parlement européen – déjà augmentée après la réunification – pour le passage de 15 à 27. Surtout, c’est l’Allemagne qui est apparue la plus déterminée à progresser dans la voie de l’intégration politique en imposant la réunion d’une nouvelle Conférence intergouvernementale (CIG). En revanche, la France, tout en maintenant une parité formelle avec l’Allemagne au Conseil, voit sa position affaiblie en donnant l’impression de s’accrocher au statu quo sans proposer de vision d’avenir comme cela avait été le cas dans le passé. De toute façon, le couple franco-allemand n’a pas joué son rôle d’impulsion et reste à reconstruire.

 

Après Nice, les dirigeants allemands et français vont réagir pour rétablir leurs bons rapports, rapprocher leurs positions et chercher à parler d’une voix commune. Dès le 30 janvier 2001, Joschka Fischer, ministre allemand des Affaires étrangères, déclare que « l’intégration européenne ne peut réussir et ne réussira que si la France et l’Allemagne en font une cause commune ». Le président français Jacques Chirac lui répond le 21 février en évoquant la nécessaire capacité des deux pays à « entraîner l’ensemble européen ». De fait, c’est l’accord des deux pays qui va permettre la mise en place de la Convention sur l’avenir de l’Europe qui va élaborer un projet de Constitution européenne dans la perspective de la nouvelle CIG prévue pour 2004.

 

Soucieuse de mettre un terme définitif à la division de l’Europe née au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’Union européenne répond favorablement aux pays d’Europe centrale et orientale (Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie), à Malte et à Chypre candidats à l’adhésion. Au-delà de sa valeur symbolique, le cinquième élargissement de l’Union européenne, effectif au 1er mai 2004, permet d’instaurer une paix durable sur tout le continent européen, de stimuler la croissance économique et commerciale et d’accroître la place de l’Union sur la scène internationale. Mais pour pouvoir fonctionner, l’Union européenne élargie à vingt-cinq membres doit adapter ses missions et ses structures institutionnelles et décisionnelles, d’où l’adoption, en février 2001, du traité de Nice et la mise en place, en février 2002, de la Convention européenne chargée d'examiner les questions essentielles que soulève le développement futur de l'Union et de rechercher des réponses possibles. Ses travaux ont abouti à l’élaboration d’un projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, adopté par consensus par la Convention européenne les 13 juin et 10 juillet 2003.

 

Les élargissements successifs de l’Union européenne posent de nombreux défis, dont celui de son identité et de son projet politique, et soulèvent inévitablement la question, controversée, de ses frontières et de leurs limites. Car déjà se profile à l’horizon l’adhésion, en 2007, de la Bulgarie, de la Roumanie puis, selon son état de préparation, de la Croatie tandis que les pays des Balkans faisant partie du processus de stabilisation et d'association (Bosnie-et-Herzégovine, Serbie-Monténégro et ancienne République yougoslave de Macédoine) ont été officiellement reconnus comme ayant également une vocation à rejoindre l’Union européenne. Dans le même temps, l'Union européenne encourage la Turquie, associée depuis 1963 à la Communauté économique européenne, à poursuivre ses réformes pour répondre aux critères économiques et politiques de l’adhésion qui s’ouvriront en octobre 2005 sans que leur issue soit pour autant garantie.

 

Après la chute des régimes communistes, les pays de l’Est avaient manifesté leur volonté d’adhérer à la Communauté européenne mais ils n’étaient pas encore en état de le faire. Aussi, pour les aider à évoluer vers la démocratie politique et l’économie libérale, la Communauté, puis l’Union européenne, avaient conclu avec eux des accords d’association dans la perspective d'une future adhésion. Le Conseil européen de Copenhague (21-22 juin 1993) avait précisé les conditions politiques et économiques à remplir et dressé la « liste de Copenhague ». Puis le Conseil européen d’Essen (9-10 décembre 1994) avait défini une stratégie de « préadhésion » pour préparer les pays d’Europe centrale et orientale à l’intégration progressive de l’acquis communautaire.

 

Dès lors, les candidatures se succèdent : Hongrie (31 mars 1994), Pologne (5 avril), Roumanie (22 juin 1995), Slovaquie (27 juin), Lettonie (13 octobre), Estonie (24 novembre), Lituanie (8 décembre), Bulgarie (14 décembre), République tchèque (17 janvier 1996), Slovénie (10 juin). Le Conseil européen de Madrid (15-16 décembre 1995) fixe un calendrier. L’ouverture des négociations d’adhésion se fera six mois après l’achèvement de la conférence intergouvernementale (CIG) sur la révision du traité de Maastricht. Elle concernera Chypre, bénéficiaire d’un accord d’association avec la Communauté économique européenne (CEE) depuis le 19 décembre 1972 et dont la candidature a été déposée le 3 juillet 1990, et Malte, associée à la CEE depuis le 5 décembre 1970 et candidate le 16 juillet 1990, ainsi que les dix pays associés et candidats d’Europe centrale et orientale. La Commission européenne est chargée par le Conseil de lui faire rapport sur les différentes candidatures.

 

Aussitôt après le Conseil européen d’Amsterdam sur la révision du traité sur l’Union européenne (16-17 juin 1997) et sans attendre la signature du Traité d’Amsterdam (le 2 octobre 1997), la Commission Santer présente son rapport avec l’Agenda 2000. Analysant la capacité de chaque État à remplir les critères économiques et politiques de Copenhague, la Commission estime que seul un premier groupe de six pays pourrait être qualifié pour adhérer vers 2002-2003 et suggère de ne commencer la négociation qu’avec ceux-ci (Chypre, Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovénie et Estonie). Mais le Conseil européen de Luxembourg (12-13 décembre 1997), voulant éviter des discriminations entre les candidats, décide de les associer tous au processus d’élargissement tout en ne commençant les négociations qu’avec les six pays sélectionnés par la Commission.

 

Une conférence européenne annuelle des chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’Union et des États candidats est instituée comme enceinte multilatérale de coopération politique pour traiter les questions d’intérêt général et développer la coopération dans les domaines de la PESC, de la Justice et des Affaires intérieures et de la coopération économique et régionale. La première conférence se tient le 12 mars 1998 à Londres sous présidence britannique. Elle condamne la répression serbe au Kosovo et décide l’association des pays candidats au plan d’action des Quinze contre la criminalité.

 

Les négociations s’ouvrent le 30 mars à Bruxelles, conduites par le Conseil assisté de la Commission. Celle-ci dresse d’abord l’état des lieux de l’acquis communautaire, c’est-à-dire des textes législatifs que les futurs membres devront incorporer dans leurs lois nationales, soit environ 20.000 actes juridiques représentant 80.000 pages du Journal officiel des Communautés européennes. Un « partenariat pour l’adhésion » est établi entre l’Union et chaque pays candidat qui reçoit une « feuille de route » précisant les objectifs à atteindre pour être en mesure d’adhérer et une aide financière de « préadhésion » conditionnée au respect des engagements. La Commission, depuis la fin de 1998, fait des rapports réguliers au Conseil sur les progrès réalisés par chaque État candidat.

 

Les conférences d'adhésion commencent le 10 novembre sous la forme de six conférences intergouvernementales distinctes avec chacun des six États retenus. Le Conseil européen d’Helsinki (10-11 décembre 1999) décide d’en ouvrir également avec les six autres candidats (Malte, Roumanie, Bulgarie, Slovaquie, Lettonie et Lituanie). Elles commenceront en février 2000. De plus, le Conseil reconnaît les pays de l’ex-Yougoslavie comme « candidats potentiels » à l’Union.

 

Le Conseil d’Helsinki prend également une décision importante en ce qui concerne la Turquie. Celle-ci avait signé avec la Communauté économique européenne un traité d’association le 12 septembre 1963 prévoyant l’adhésion, après une période de trente ans, et avait déposé une demande à cet effet le 14 avril 1987. Un traité d’Union douanière avec la Communauté était entré en vigueur entre 1973 et 1995. Mais le Conseil européen de Luxembourg (12-13 décembre 1997) n’avait pas retenu la Turquie parmi les candidats à l’adhésion pour des raisons diverses : insuffisances de la démocratie, risque d’afflux des travailleurs turcs, problème de Chypre dont la partie nord est occupée par les Turcs depuis 1974 et érigée en République turque de Chypre-nord reconnue par la seule Turquie en 1983, d’où l’hostilité des Grecs à l’admission de celle-ci dans l’Union. A Helsinki, les Quinze décident de donner une satisfaction à la Turquie en lui accordant le statut de « pays candidat », avec les avantages de la pré-adhésion, sans pour autant ouvrir des négociations d’adhésion ni fixer la date à cet effet.

 

L’accélération des négociations d’adhésion avec les douze États candidats est décidée par le Conseil européen de Nice (7-10 décembre 2000) qui définit une stratégie basée sur un calendrier précisant les différents chapitres à traiter pour les deux années à venir mais qui ne fixe pas d’échéances d’adhésion demandées par les candidats. Le Parlement européen ayant demandé que les nouveaux membres participent aux élections européennes de juin 2004 et la Commission ayant formulé cette proposition, le Conseil européen de Göteborg (15-16 juin 2001) fixe comme objectif de clôturer la négociation avec les pays qui seraient prêts avant la fin de 2002 afin de leur permettre de participer en tant qu’États membres aux élections européennes. La Commission, qui fait régulièrement rapport sur le rythme d’avancement des négociations et des réformes réalisées dans les pays candidats, estime que Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie, la République tchèque et la Slovénie pourraient être prêts. Seules la Bulgarie et la Roumanie devraient encore progresser. Le Conseil européen de Laeken (14-15 décembre 2001) se déclare d’accord avec le rapport de la Commission. Il estime que si les États candidats poursuivent leurs efforts de mise à niveau avec l’Union européenne, en particulier dans le domaine des capacités administratives et judiciaires, la rédaction des traités d’adhésion pourrait commencer au premier semestre 2002.

As negociações da adesão

Pour être en mesure d’adhérer, les pays candidats ont dû reprendre l’ensemble de l’« acquis communautaire », c’est-à-dire transposer un nombre considérable de mesures dans les législations et réglementations nationales mises sur pied depuis la chute des régimes communistes. A cet effet, ces pays ont reçu l’aide des instances communautaires et des pays membres pour la création des structures administratives et juridiques indispensables. Les négociations se sont déroulées avec chacun des candidats dans le cadre de conférences bilatérales. Les positions de négociation de l’Union ont été définies par le Conseil à l’unanimité sur proposition de la Commission pour le premier « pilier » communautaire, et sur proposition de la présidence pour les deuxième et troisième piliers (PESC et JAI). La Commission, chargée de mener la négociation et de faire régulièrement rapport au Conseil sur l’état d’avancement des réformes dans les pays candidats, joue un rôle essentiel dans le processus, en particulier le commissaire chargé de l’élargissement Günther Verheugen.

 

La reprise de l’acquis communautaire ne pouvant se faire partout au même rythme ni de façon complète avant l’adhésion, des mesures de transition, limitées dans le temps et dans des domaines précis, ont été prévues dès la négociation pour être inscrites dans le traité d’adhésion.

 

Un domaine important est laissé complètement de côté, c’est celui de l’« espace Schengen » prévoyant l’abolition des contrôles aux frontières intérieures de l’Union (sauf pour la Grande-Bretagne et l’Irlande) : les nouveaux membres ne sont pas jugés prêts à s’y conformer. Ils y participeront plus tard, sur décision du Conseil à l’unanimité. La libre circulation des personnes est limitée, à la demande de l’Allemagne et de l’Autriche qui redoutent une immigration massive, en ce qui concerne l’accès à l’emploi pendant sept ans et éventuellement neuf ans si le marché du travail est fortement perturbé par l’arrivée de travailleurs en provenance des nouveaux membres. La libre circulation des capitaux est limitée en ce qui concerne l’achat de terres dans les nouveaux États membres où leur prix est moindre. Dans le domaine de l’environnement, sacrifié par les régimes communistes, les besoins sont tels que des périodes transitoires de dix ans sont prévues pour la mise en œuvre des directives et des cofinancements. En ce qui concerne la sûreté nucléaire, des réglementations et des contrôles sont mis en place pour les cinq pays qui disposent de centrales (Hongrie, Lituanie, Slovaquie, Slovénie, République tchèque).

 

Enfin, des clauses générales de sauvegarde pourront être invoquées pendant les trois années suivant l’adhésion : une clause économique générale à l’initiative des États membres ou entrants en cas de choc macroéconomique ou concurrentiel trop rude pour certaines régions ou secteurs, et deux clauses spécifiques à l’initiative de la Commission concernant, d’une part, la « sauvegarde du marché intérieur » et, d’autre part, la justice et les affaires intérieures dans les cas de graves manquements aux règles communes. Ces clauses constituent une innovation par rapport aux précédents traités d’élargissement.

 

Sur le plan monétaire, les nouveaux États membres gardent leur autonomie mais devront adhérer au système monétaire européen afin de limiter les fluctuations de leurs devises à une marge de 15% autour d’un taux pivot entre chaque monnaie et l’euro pendant au moins deux ans (comme lors de leur participation à la zone euro). Ils pourront ensuite adopter la monnaie commune s’ils respectent les critères de Maastricht. Les institutions financières ne les incitent pas à adhérer trop vite, car les contraintes de politique budgétaire pourraient les gêner dans la période d’adaptation au marché unique.

 

Les problèmes les plus difficiles sont abordés à partir de 2001 et seront négociés jusqu’à la dernière minute avant la signature du traité d’adhésion.

 

L’agriculture est le plus important. D’abord en raison de la part élevée de la population agricole dans la population active des nouveaux membres : 19,2% en Pologne, 16,5% en Lituanie, 15,1% en Lettonie, 9,9% en Slovénie, 7,1% en Estonie, 6,3% en Slovaquie, 6,1% en Hongrie, 4,9% en République tchèque (pour les deux pays dont l’admission est repoussée à 2007 : Roumanie 44,4%, Bulgarie 9,7%). Ensuite car l’agriculture est la politique commune qui pèse le plus dans le budget de l’Union européenne. D’où la nécessité d'une réforme pour pouvoir l’étendre aux nouveaux membres dans un cadre financier acceptable. Il s’agit essentiellement de la baisse des prix garantis pour éviter la surproduction accompagnée d’aides compensatoires pour maintenir le revenu agricole.

 

 

Pour éviter une explosion du budget de la PAC et pour encourager l’indispensable restructuration des exploitations agricoles, les aides aux agriculteurs des nouveaux pays membres ne seront augmentées que progressivement. Elles ne représenteront qu’une fraction des aides versées dans les États des Quinze : 25% en 2004, 30% en 2005, 35% en 2006, 40% en 2007 et 10% de plus chaque année avant d’atteindre les 100% en 2013. Insatisfaits, les pays candidats, revendiquant une égalité de traitement avec les pays déjà membres, ont obtenu, sur proposition de la Commission, d’augmenter les aides agricoles en utilisant les fonds européens de développement rural et des fonds nationaux. Ces compléments pourront atteindre 55% des taux plein communautaire en 2004, 60% en 2005, 65% en 2006, dont un cinquième chaque année pouvant être prélevé sur le fonds de développement rural de chaque pays. A partir de 2007, les nouveaux membres pourront continuer à verser un complément de 30% au dessus du taux des paiements communautaires à condition qu’il soit financé par des ressources nationales. D’autres chapitres ont donné lieu à des discussions difficiles : quotas laitiers (la Pologne a dû accepter de réduire sa production), quota sucrier et isoglucose, quotas d’importation de riz et de bananes ou encore quotas de pêche aux harengs pour les pays baltes.

 

Un autre problème financier est celui des Fonds structurels et de cohésion. Les pays candidats en ont particulièrement besoin en raison de leur retard de développement. Sur les 105 millions de nouveaux habitants de l’Union en 2007 (après l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie) 98 seront localisés dans les régions dont le PIB par habitant sera inférieur à 75% de la moyenne de l’Union, soit 25% de la population de l’Union élargie au lieu de 18% de l’Union des Quinze. Le Conseil européen de Berlin (24-25 mars 1999) avait estimé impossible de faire bénéficier les nouveaux membres du même régime que les anciens – ce qui aurait doublé les dépenses – et avait plafonné à 4% de leur PIB les aides structurelles qu’ils recevraient, considéré comme le maximum de leur capacité d’utilisation de ces fonds. En fait, les aides structurelles prévues pour 2006 ne représenteront que 2,5% du PIB des dix pays adhérents.

 

En ce qui les concerne, l’adhésion simultanée des îles méditerranéennes de Chypre et de Malte déplace le centre de gravité de l’Union européenne vers le Sud. Si elle pose peu de difficultés économiques, l’adhésion de Chypre soulève en revanche la question politique de la division, depuis 1974, du pays entre les communautés grecque et turque. Le 13 décembre 2002, le Conseil européen de Copenhague a cependant conclu la négociation avec Nicosie malgré l'absence d'un règlement politique à la division de l'île en dépit de toutes les tentatives diplomatiques menées sous l'égide des Nations unies. En revanche, la candidature d’adhésion de Malte à l’Union européenne a suscité de grandes difficultés politiques intérieures. En effet, en dépit des réformes engagées depuis plusieurs années, le nouveau gouvernement travailliste a gelé, en octobre 1996, la demande d’adhésion de l’île à l’Union européenne. Mais dès leur retour au pouvoir, les conservateurs décident, en septembre 1998, de réactiver la candidature chypriote. Le 9 mars 2003, les Maltais s’expriment par référendum à plus de 53 % en faveur de l’adhésion de leur pays à l’Union européenne.    

 

Les perspectives financières 2000-2006, qui prévoyaient un élargissement à six nouveaux membres à partir de 2002, doivent être adoptées pour un élargissement à dix à partir de 2004, tout en respectant le plafond des crédits d’engagement de dépenses de 42,6 milliards d’euros pour la période 2004-2006. La Commission a fait au Conseil européen de Bruxelles (24-26 octobre 2002) des propositions, reprises en majeure partie, qui s’élèvent à 39,3 milliards d’euros seulement. D’où les revendications des pays candidats qui font front commun pour obtenir des majorations, sous l’égide de la Pologne qui provoque leur réunion à Varsovie quelques jours avant le Conseil européen de Copenhague (12-13 décembre 2002) qui doit prendre les dernières décisions. Les discussions sont vives et les Quinze doivent faire des concessions, consistant surtout en facilités de trésorerie pour atténuer l’impact de la contribution au budget de l’Union dès l’adhésion des Dix alors que ceux-ci demandaient un rabais durable comme celui de la Grande-Bretagne.

 

En fin de compte, les crédits d’engagement maxima obtenus par les Dix pour la période 2004-2006 s’élèvent à 37.468 millions d’euros ainsi répartis :

 

  Agriculture : 9.791 dont                   PAC 4.681

                               Développement rural 5.110

  Actions structurelles : 21.747 dont                               Fonds structurels 14.156

                               Fonds de cohésion 7.591

- Politiques internes et dépenses transitoires : 4.257

- Administration : 1.673

Total : 37.468 millions d’euros

 

S’y ajoutent une compensation budgétaire temporaire de 987 millions pour les quatre États (République tchèque, Slovénie, Chypre et Malte) dont la contribution au budget de l’Union aurait excédé les retours financiers de l’élargissement, et un « cadeau de trésorerie » spécial temporaire de 2.399 millions permettant d’accorder aux pays adhérents à la date du 1er mai 2004 le versement de douze mois de dépenses contre huit mois de contributions.

 

Les crédits de paiement sont naturellement inférieurs : 25.142 millions d'euros auxquels s’ajoutent les sommes non encore dépensées des programmes d’aide de pré-adhésion s’achevant en 2003 et qui pourront être utilisées jusqu’en 2006, ce qui porte à 27,8 milliards d’euros les sommes que recevront les Dix en 2004-2006. Mais il faut en déduire leur contribution au budget communautaire, soit 14,7 milliards d’euros.

 

En définitive, le coût effectif de l’élargissement de 2004 à 2006 ne s’élèvera qu’à environ 11 à 13 milliards d’euros, sur un budget total de l’Union d’environ 100 milliards d’euros par an. Il ne représente qu’un effort très modeste (environ 3 à 4% du budget par an), financé par des moyens existants sans création de ressources supplémentaires.

 

En revanche, le problème sera beaucoup plus difficile à résoudre après 2006 avec l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie dont le retard de développement est encore plus grand, sans parler des élargissements futurs aux pays des Balkans occidentaux et, éventuellement, à la Turquie. Pour s’en tenir à l’Europe à Vingt-sept, la discussion des perspectives financières 2007-2013 s’annonce très difficile, les États contributeurs nets ayant déjà annoncé leur volonté de limiter le budget de l’Union à 1% du PIB alors que les nouveaux membres, demandeurs, vont faire valoir leurs besoins et peser sur l’adoption du cadre financier pluriannuel qui devra être approuvé par le Parlement européen et adopté à l’unanimité par le Conseil des ministres.

 

© José Adelino Maltez. Cópias autorizadas, desde que indicada a origem. Última revisão em: 23-04-2009